요약문

1990년대 이후 우리나라의 SOC 투자는 비약적으로 증가해 왔다. 특히 교통부문 SOC 투자 재원의 안정적 확보와 효율적인 관리₩운용을 위하여 1994년부터「교통시설특별회계」를 설치₩운용해오고 있으며 이 영향으로 1990년대의 SOC 재정투자 연평균 증가율은 20.3%로 정부재정(일반회계기준) 증가율 13.2%를 크게 상회하였다. 한편 2000년 이후로는 그동안의 과감한 재정투자로 SOC 스톡이 상당부분 확충되었다는 판단과 복지 등 타 분야 재정수요도 증가하고 있어 SOC 재정투자 증가율이 낮아지는 추세에 있다. 이 같은 추세는 정부의 정책기조를 반영한 것인데 이에 대해 대립적 견해가 상존하는 상태이다. 즉 지난 십여년간의 집중적인 SOC 투자로 인해 SOC 시설이 상당히 확충되었으며 다른 국가와 비교해 보아도 우리나라의 SOC 재정투자는 상당히 높은 편이고 또한 재정건전성과 타 분야의 재정수요를 고려해SOC 투자를 낮추어야 한다는 견해가 있는 반면, 여러 선진국에 비해 우리나라의 SOC 스톡이 아직 부족하고 이로 인해 물류비, 교통혼잡비용 등이 높기 때문에 SOC 재정투자는 지속적으로 확대되어야 한다는 견해가 있다. 최근에는 이 같은 두 견해를 뒷받침하는 실증적 연구도 제시되고 있어 학문적 차원에서의 논쟁도 일어나고 있다. 따라서 본 보고서에서는 SOC 투자의 쟁점을 소개하고 이와 관련된 실증적 연구들에 대한 평가를 통해 바람직한 SOC 투자에 관한 정책적 시사점을 도출하고자한다.

우리나라의 경우 SOC 투자에 관한 연구의 대부분은 SOC 투자 확대를 통해 부족한 SOC 스톡을 적정수준까지 충족해야 한다는 결론을 내리고 있다. 이들 연구에서는 생산함수 접근법, 비용함수 접근법 등을 사용하여 SOC의 생산성 증대효과, 적정 SOC의 규모 등을 추정하고 있다. 특히 비용함수 접근법은 비용최소화를 만족하는 최적 SOC규모를 추정할 수 있다는 점에서 현재의 SOC 수준의 적정성을 판단할 수 있는 장점을 가지고 있다. 즉 이 방법론에서는 적정 SOC 스톡을‘장기적으로 모든 산업에 있어서 비용최소화를 달성하기 위하여 사회 전체적으로 요구되는 수준의 SOC 스톡’이라고 규정하고 이 적정 SOC 스톡과 현재의 SOC 스톡을 비교하여 적정성을 판단한다. 한편 이들 연구의 결론과는 반대로 현재 우리나라의SOC 스톡은 적정수준보다 과다한 상태이므로 향후 SOC 투자에 보다 신중을 기해야 한다는 주장을 제기하는 최근 연구에서는 성장모형 접근법을 사용하고 있다. 성장모형 접근법을 사용하는 연구에서는‘경제성장률을 극대화시키는 SOC 스톡과 민간자본 스톡의 비율 ø(SOC 스톡/민간자본 스톡)’이 존재하며 이 비율을 만족시키는 SOC 스톡이 적정수준이라고 정의하고 있으며 현재의 SOC 스톡은 이 기준에 비추어 볼때 과다하다는 판단을 내리고 있다.

통념상 우리나라의 SOC 시설은 부족하다는 것이 일반적인 인식이었고, 그동안의 정부정책도 SOC 부족을 해소하기 위해 개선되어 왔다. 따라서 성장모형을 이용한 연구의 결론은 그동안의 통념에 반하는 주장이라 할 수 있다. 이러한 결론의 차이는 성장모형 접근법이 SOC 투자가 과다할 경우 그 재원이 되는 세금부담의 증가를 통해 민간자본의 한계생산성을 구축하는 효과가 압도적이 될 가능성을 명시적으로 고려했기 때문이다. 하지만 성장모형을 통한 SOC의 적정성 평가가 보다 설득력을 가지기 위해서는 실제 구축효과에 대한 추가적인 실증적 분석이 필요하다. ø(SOC 스톡/민간자본 스톡)의 비율이 적정수준을 초과한다는 것은 그동안의 저조한 민간투자로 인해 민간자본 축적이 충분치 이루어지지 못한 결과일 수도 있다. 실제로 외환위기 이후 우리나라의 민간투자는 매우 저조한 상태에 있다. 따라서 민간투자 위축의 원인이 과도한 SOC 투자가 아니라면 잘못된 정책처방을 내릴 수 있다. 즉 민간투자 위축의 원인이 정부규제, 反기업 정서, 투자여건 악화 등이라면 올바른 정책처방은 SOC 투자의 억제가 아니라 민간자본 축적을 활성화할 수 있는 다른 형태의 정책적노력이 되어야 할 것이다. 결국 구축효과에 대한 추가적인 실증적 증거가 있어야 성장모형에 의거한 주장이 보다 신빙성을 가질 수 있을 것이다. 그럼에도 불구하고 성장모형 접근법에 의한 연구는 의미 있는 정책적 함의를 가지고 있으며 현재의 SOC 투자 상황을 고려하여 다음과 같은 몇 가지 정책적 시사점을 제시할 수 있다.

첫째, 재정건전성을 저해하지 않는 범위 내에서의 SOC 투자를 원칙으로 해야 한다는 것이다. 예산제약을 고려하지 않고 SOC 시설에 대한 필요만 강조될 경우 기존 SOC에 대한 운용의 효율화를 통한 해결책보다는 신규투자에 의한 해결책에 의존하는 경향이 생길 수 있다. 또한 예산제약을 초과하는 과도한 SOC 투자는 민간의 역동성을 저해하는 구축효과로 귀결될 가능성도 크다.

둘째, SOC 투자가 과다하다는 주장이 나오게된 이유 중의 하나로 비효율적인 투자를 들 수 있는데 이는 일부 투자가 효율성보다는 형평성 등 다른 비경제적인 정책적 고려에 의해 지속되어 온 데 따른 것이다. 특히 지방 SOC 시설의 경우 지방자치단체의 경쟁적 건설이나 균형발전 등을 명목으로 비효율적인 투자가 지속되어 왔다. 그 결과 일부 SOC 시설의 유휴화가 심각한 상황이다. 한편 부정확한 수요예측도 비효율적 SOC 투자를 초래하는 원인이다. 따라서 앞으로의 SOC 투자는 지금보다는 훨씬 더 경제성 또는 효율성을 중시하는 방향으로 전개되어야 하며 수요 예측능력을 향상 시키는 노력도 한층 강화되어야 한다.

셋째, 현재의 재정운용계획하에서는 과거와 같은 확장적 SOC 재정투자를 추진할 수는 없으나 아직은 높은 물류비, 교통혼잡비용 등으로 미루어 볼 때 SOC 투자의 경착륙은 피하는 노력이 필요하다. 예산부족으로 인한 공기 지연의 문제가 이미 심각한 상황이고 이는 사업의 경제성 저하, 국가예산 부담의 증가 등 각종 사회경제적 비용을 증가시키게 된다. 따라서 현재 진행 중인 사업들을 경제성 중심으로 분류한 다음 이들 사업에 재정을 우선적으로 투입하여 공기 지연을 최소화해야 하며 필요하다면 민자유치를 통한 사업추진도 고려하여야 할 것이다.

목차

요 약

Ⅰ. 서 론

Ⅱ. 우리나라의 SOC 수준과 투자현황

1​. SOC 투자현황

2. SOC 스톡 현황

Ⅲ. SOC 스톡의 국제 비교

Ⅳ. SOC 투자의 쟁점

1​. 쟁점의 배경

2. 기존 연구의 개요 및 쟁점

3. 성장모형 접근법

4. 기타 방법론

Ⅴ. 쟁점에 대한 평가 및 정책적 시사점

1​. 쟁점에 대한 평가

2. 정책적 시사점

Ⅵ. 결 론

참고문헌

부 록

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