
KERI Insight
정부계층별 세원배분원칙과 지방세의 가격기능
07. 12. 14.
7
주만수

요약문
국가를 효과적으로 운영하기 위하여 정부는 다양한 형태의 공공재를 주민에게 제공한다. 지역적으로 다양하고 이질적인 선호를 갖는 주민이 존재한다면 이러한 특성을 반영할 수 있는 계층화된 정부구조를 갖추어야 공공재를 효율적으로 공급할 수 있다. 이러한 논리적 근거에서 우리나라도 중앙정부와 광역자치단체 및 기초자치단체의 두 단계로 이루어진 지방정부 구조를 갖추고 있다. 중앙정부와 지방정부로 구성된 다단계 정부체계에서 가장 핵심적인 과제는 기능의 배분과 그 기능을 수행할 재원의 배분을 효과적으로 달성하는 것이다. 본 연구에서는 정부계층을 중앙정부와 지방정부로 구분하고 이들 사이에 세원을 배분하는 원칙을 규명하여 이를 우리나라 조세제도에 적용할 방안을 모색하고자 한다.
1990년대 이후 지방자치제도가 도입되고 정착되어 가면서 중앙정부와 지방정부의 기능과 책임을 구분하여 지방정부의 자주성을 확립하려는 노력이 강화되었다. 지방정부가 중앙정부 혹은 다른 지방정부로부터 자주적인 지위를 갖기 위해서는 재정의 자주성을 확보하는 것이 중요하다. 많은 경우 재정의 자주성을 총량 개념으로 파악함으로써 수입측면에서 지방정부의 과세권한을 확대하고, 이에 따라 국가의 총 조세수입에서 지방정부가 차지하는 비중을 높이기 위한 다양한 대안을 검토하여 부분적으로 실행에 옮겨 왔다. 그렇지만 자주적 과세권을 지방정부에 이양하려는 대부분의 노력은 지역간 경제력의 격차로 인해 지방정부의 수평적 재정불균형을 심화시키는 결과를 초래할 것이라는 지적에 의해 좌절되었다. 이에 따라 자주적 과세권을 이양하기보다는 중앙정부가 과세권을 유지하면서 징수한 재원을 지방정부의 재정불균형을 교정하는 방향으로 배분함으로써 이전재원의 확대를 가져왔다.
세원배분의 합리적 개선방안을 모색하기 위해 현재의 상황을 정확히 이해하는 것은 매우 중요한 일이다. 따라서 본 연구에서는 우리나라의 정부계층을 단순히 중앙정부와 지방정부로 구분하여 세원의 배분현황을 파악하는 데 머물지 않고 과세권을 갖지는 않지만 세원을 이전받아 집행하는 교육자치단체의 역할을 명확히 구별하였다. 또한 세원의 징수권을 할당받은 정부와 그 세원을 집행할 권리를 부여받은 정부가 서로 다를 수 있으므로 이를 구별하여 인식하도록 하였다. 이를 통해 과세권을 갖는 중앙정부와 지방정부가 각각 총세수의 80%와 20% 내외를 징수하지만 법률에 규정한 방법으로 세원을 이전하고 교육자치단체를 별도로 구분한다면 중앙정부가 차지하는 비중은 51%로 감소하며 지방정부의 비중은 32%, 교육자치단체의 비중은 17%가 된다. 교육자치단체의 재정은 형식적으로는 지방정부에 포함되지만 실질적인 권한은 중앙 정부에 귀속되는 것으로 판단하는 것이 합리적이다. 또한 각 정부계층의 세외수입을 포함하고 국고보조금 등 정책적 판단에 따른 이전재원을 동시에 고려한다면 지방정부의 비중은 39%까지 상승한다.
OECD 국가들의 중앙정부와 지방정부간 세원배분을 보면 국가를 유형별로 구분하는 경우 연방형 국가들의 지방정부 세원비중이 단일형 국가들보다 전반적으로 높은 편이다. 하지만 각 국가유형 내에서도 재원배분 비중은 크게 다르며 전체적인 범위는 1.4%의 그리스부터 54.2%의 스위스까지 다양하다. 우리나라 지방정부의 비중은 상당히 낮은 수준이었으나 지방자치제 실시 이후 그 비중이 증가하여 2003년에는 단일형 국가의 평균수준인 18.8%를 상회하는 22.4%를 나타낸다. 또한 세원 비중의 시대별 변화과정도 국가별로 매우 다양하며 우리나라는 지방정부의 세원비중이 빠르게 증가한 편에 속한다. 조세수입과 지출 측면 모두에서 비교 가능한 OECD 국가들의 평균을 초과하며 특히 지방정부의 지출비중은 상당히 큰 편에 속한다. 단순한 세원의 비중뿐만 아니라 세율결정권 등 지방정부의 자주적 권한을 살펴볼 때도 역시 국가별로 매우 다양하며 우리나라는 평균을 초과하는 수준을 유지한다. 이러한 국제비교를 통해 확인해야할 중요한 사실은 국가별로 매우 다른 재원배분 구조를 갖고 있다는 사실을 인식하는 것이다. 비교대상 국가들의 평균 수준이면 재원배분이 적정하고 극단적 위치에 있으면 적정하지 않다고 판단하는 것은 매우 부적절한 논리이다. 오히려 지방정부가재원의 총량이 아니라 그 한계량에 대한 통제력을 행사할 수 있는가에 논의의 초점을 맞추어야 한다.
우리나라 중앙정부와 지방정부 사이의 조세할당문제가 제기된 것은 심각한 수직적 재정불균형이 존재한다는 주장에 기인한다. 우리나라 지방정부의 조세수입은 총조세수입의 20% 수준에 불과하고 이에 따라 지방정부 세출을 충족시키기 위하여 중앙정부로부터 상당한 이전재원을 받고 있다. 특히 우리나라 지방재정이 열악하다는 주장은 주로 자체재원으로 인건비조차 해결하지 못하는 자치단체가 많다는 것, 재정자립도가 매우 낮다는것, 그리고 지방교부세 배분 후에도 기준재정수요액을 충족시키지 못한다는 것 등을 근거로 든다. 이러한 주장들은 지역간 경제력의 불평등한 배분이 불가피한 현상임을 수용하지 않고 지나치게 감성적이거나 혹은 정부관료가 정책적으로 조정가능한 통계에 의존하고 있다는 한계를 갖는다. 지방자치제 실시 이후 지방재정에 대한 논의는 정부기능의 조정과 함께 중앙정부의 세원을 지방정부로 이양하여 지방정부의 과세자주권을 확대하려는 방향에서 전개되어 왔다. 이 과정에서 과세권을 유지하려는 중앙정부와 확대하려는 지방정부는 지방분권의 적정수준에 대해 이견을 노출하기도 하였으며 서로 다른 결과를 제시하는 연구들이 이루어졌다. 지방재정이 충분하다는 주장은 주로 OECD 국가 등 국제비교 자료를 이용한 회귀분석을 통해 도출한 결론을 근거로 한다. 하지만 이 결론 역시 OECD 국가들의 지방정부 비중은 적어도 평균적으로 적정하다는 가정을 수용하는 한계가 있다. 이와 같이 국제비교 통계자료를 기초로 분석한 연구들은 우리나라 지방정부의 재정이 적정수준을 초과하고 있다고 주장하는 반면, 우리나라 국내자료를 이용하여 지방정부 재정의 적절성을 파악한 연구들은 지방재정의 열악성을 주장한다. 각각의 주장은 타당한 측면이 없지 않으나 그 주장들을 기초로 정부계층별 세원할당을 시도하기에는 설득력이 미약하다. 중앙정부와 지방정부가 재원의 총량을 어떻게 배분하는가보다 더 중요한 것은 각 계층의 모든 정부가 한계량에 대해 재정 통제력을 갖는가 여부이다.
중앙정부와 지방정부의 과세권을 어떻게 배분하는 것이 바람직한가의 물음에 대해 시공을 초월한 하나의 확정적인 대안을 제시하는 것은 곤란하다. 과세 기법이 발전하거나, 조세의 효과에 대한 이해 수준이 증진하거나, 혹은 경제가 진보하면서 중앙정부와 지방정부 사이의 합리적인 과세권 배분에 대한 견해가 변화될 수 있다. 또한 각 국가는 그 국가의 중앙정부와 지방정부 관계가 진전되어 온 역사에 따라 과세권을 서로 다르게 배분하고 있으며 일단 배분이 결정된 다음에 이를 변경하는 것은 비록 합리적일지라도 정부계층 사이 및 동일 계층에 속한 여러 지방정부들 사이의 이해관계가 얽혀 있어서 매우 어렵다.
또한 정부계층별 세원할당의 합리적인 원칙을 제공하고자 다양한 연구자들의 세원할당 논리를 정리하고 이들을 현실에 적용하는 방안을 모색하였다. 가장 기본적인 사항은 중앙정부에게 공평한 소득분배와 거시경제안정을 위한 세원을 할당하고 아울러 조세의 공공서비스 편익에 대한 가격기능을 고려해 공공서비스의 범위에 따라 지방정부와 중앙정부에게 세원을 적절히 할당하여야 한다는 것이다. 특히 지방정부의 재정자주성은 지방정부의 총재정지출과 동일한 규모의 세원을 확보할 때 달성되는 것이 아니라 공공서비스의 추가적 제공을 위한 추가적 세수확보가 가능한 것으로 충분하다는 한계적인 측면에서의 재정자주성이 필요하다. 이러한 논리적 기초를 중심으로 소득세 등 주요 세목을 일반적으로 각각 어떻게 할당하여야 하는지와 현실 적용방법에 대해 개괄적으로 살펴보았다.
마지막으로 이러한 세원할당의 일반원리를 우리나라의 구체적 상황에 적용하는 방안을 지방재정에 적용하여 예시적으로 제안했다. 우리나라의 지방정부가 중앙정부의 이전재원에 의존적인 것은 지방교부세를 지방세의 가격기능이 작동할 수 없는 형태로 배분하고 있기 때문임을 지적하고 이를 개선하는 방안을 설명했다. 또한 주민세 소득세할의 문제점을 지적하고 최근에 논의가 활발한 지방소득세 및 지방소비세 도입을 통해 지방정부 제공공공서비스에 대한 응익과세원칙 부합 과세방안을 제안했다. 동일한 원리를 이용하여 주민세 법인세할의 폐지와 사업소세의 강화 그리고 주행세 과세표준의 유류사용량 전환 및 재산세 누진세율체제의 비례세율 전환이 지방세의 과세원리에 적절함을 설명했다.
목차
요 약
Ⅰ. 서 론
Ⅱ. 중앙정부와 지방정부의 세원배분 현황
1. 조세체계와 정부계층 간 세원 이전
2. 국세와 지방세의 세수비중
3. 지방재정조정제도 현황
4. 종 합
Ⅲ. 정부계층 간 재정규모와 재정분권의 국제 비교
1. 정부부문의 조세수입 비교
2. 중앙정부와 지방정부의 조세수입 비중
3. 지방정부의 재정분권 정도: 조세수입과 재정지출
4. 지방정부의 재정분권: 자율적 재원확보
Ⅳ. 우리나라 중앙정부와 지방정부의 재원배분에 대한 평가
1. 정부부문과 민간부문의 재원배분
2. 중앙정부 편중 주장과 평가
3. 지방정부 편중 주장과 평가
4. 종 합
Ⅴ. 정부계층별 세원할당의 논리와 현실
1. 세원할당과 수직적 재정불균형의 의미
2. 국세와 지방세 할당방법
3. 특정조세의 할당에 관한 관점
Ⅵ. 지방세의 가격기능 제고를 위한 세원배분 조정방안
1. 지방세와 지방교부세 관계의 재정립
2. 조세원리에 따른 조정방안
Ⅶ. 결 언
참고문헌
(아래 표지를 누르시면 원문으로 이동합니다.)