되짚어본 개발이익 환수

최근 모 학회에서 '개발이익 환수'와 관련된 논문이 발표되었고, 그 내용이 한 일간지에 소개되었다. 그 논문에 따르면, 1998년부터 2007년까지 토지가격 상승에 따른 개발이익은 2,002조 원에 이르지만 양도소득세와 개발부담금을 통해 환수된 금액은 35조 원으로 개발이익의 1.7%에 불과하다고 한다. 이에 따라 논문은 양도세율 인상과 개발부담금의 부과대상 확대를 통해 개발이익 환수율을 높여야 한다고 주장하였다.

우선, 개발이익이 환수되어야 한다는 논리는 이렇다. 첫째, 개발이익은 토지소유자나 사업자의 노력 없이 생긴 불로소득이므로 사회에 환원되어야 한다. 둘째, 불로소득을 환수하면 개발이익에 대한 기대심리가 제거되고 투기가 억제되어 지가가 안정되고 토지자원의 효율적 이용이 촉진된다. 셋째, 개발이익의 수취인은 개발에 따른 편익에 상응하여 소요비용의 일부를 부담하는 것이 사회정의에 부합한다.

일견 그럴듯해 보인다. 그러나 따지고 보면, 타인의 행위로 인해 발생하는 우연한 이득이나 횡재는 토지가격 상승에 따른 개발이익에 국한하지 않는다. 자신의 노력과 관계없이 자산가치와 소득이 증감하는 것은 오히려 경제생활에 있어서 일상적인 현상이다. 내가 속한 직종의 임금이 갑자기 큰 폭으로 상승하기도 하고, 내가 보유한 기술이나 귀금속의 가치가 갑자기 치솟기도 한다. 불로소득이 문제라면 토지를 근본적으로 달리 취급할 이유는 없다.

개발이익의 환수가 사회정의라는 주장에도 동의하기 어려운 면이 있다. 왜냐하면 개발이익의 환수는 토지보유에 따른 리스크를 고려하지 않기 때문이다. 사실 땅을 잘 사면 대박을 터뜨리기도 하지만 쪽박을 차는 수도 있으며 예금금리보다 못한 수익을 내는 경우가 다반사다. 그럼에도 불구하고 개발이익 환수는 이익이 발생하는 경우만을 고려하고 있으며 손실이 발생한 것에 대해서는 보상해주지 않는다. 불로소득이 부당하여 사회에 환원하는 것이 정의라면 불의의 손실이나 횡액도 부당한 것이며 사회가 이를 보상해 주는 것이 마땅할 것이다.

개발이익 환수에 따른 부작용도 적지 않다. 우선, 토지의 효율적 이용을 촉진하겠다는 '착한 의도'와는 달리 토지의 비효율적 방치를 유발하기도 한다. 예컨대, 토지를 보다 생산적인 용도로 사용하여 토지가치를 증대시킬 수 있는 경우에도 개발이익 환수가 부담스러워 용도를 변경하지 못하는 경우가 발생할 수 있다. 이 경우 개발이익의 환수는 오히려 토지의 효율적 이용을 저해한다.

개발이익의 환수는 유용한 정보의 생산을 차단하는 효과도 있다. 토지를 소유하고 있거나 소유하려는 사람들은 토지의 현재가치뿐만 아니라 미래가치에 대해서도 신경을 쓴다. 특히 토지를 새로 매입하는 사람들은 이왕이면 미래가치가 높을 것으로 예상되는 토지를 매입하기 마련이다. 그 과정에서 토지의 미래가치에 관한 정보가 생산된다. 그러나 개발이익이 모두 환수되면 토지매입자들은 토지의 미래가치에 대해 신경 쓰지 않게 됨으로써 토지의 미래가치에 관한 정보가 생산되지 않게 되고, 따라서 토지 거래 및 이용의 효율성이 저하된다.

개발이익의 환수를 위해 부과되고 있는 개발부담금에도 현실적인 문제점들이 많이 있다. 우선, 개발이익의 산정이 자의적이어서 개발부담금과 관련 한 분쟁이 자주 발생하고 있고, 이에 따른 사회적 비용이 적지 않다. 또한 개발부담금은 실현되지 않은 이익에 부과되는 것이어서 부담금 납부자의 납부능력이 전혀 고려되고 있지 않으며, 이에 따라 부담금 체납이 지속되고 있다. 이외에도 개발부담금은 양도소득세와 중복되는 면이 있고, 사유재산권 침해의 소지가 있다. 개발부담금와 유사한 성격의 토지초과이득세가 이미 헌법불합치 판정을 받아 폐지되었다는 점은 시사하는 바가 크다.

결국 개발이익 환수제도는 착한 의도와 숭고한 목적으로 도입되었으나, 논리적으로 결함이 많고, 제도운용과정에서 많은 부작용을 낳고 있다. 개발이익 환수율 제고를 논하기에 앞서 제도 자체를 근본적으로 재검토할 필요가 있다.

최충규 (한국경제연구원 연구위원, choicg@keri.org)