온실가스의 조기감축 방법은?

정부는 2009년 11월 17일 1년여의 논의 끝에 2020년 온실가스 배출 전망치 대비 30% 감축이라는 온실가스 중기 감축 목표를 발표했다. 이러한 감축 목표는 의무감축국이 아님에도 불구하고 아주 과감한 의지를 표명한 것으로 평가받고 있다. 또한 ‘저탄소 녹색성장’이라는 국가발전 패러다임의 기초가 되는 저탄소녹색성장기본법이 작년 12월 29일 임시국회 본회의에서 통과되었으며 현재 시행령이 마련 중이다. 저탄소녹색성장기본법은 기후변화 대응, 에너지 효율화, 신재생에너지, 녹색기술 및 녹색산업발전 등을 종합적으로 담고 있다.

저탄소녹생성장기본법은 조기행동1)에 대한 내용도 포함하고 있는데 동법 제43조에서 관리업체2)가 목표관리를 받기 전에 자발적으로 행한 실적에 대해서는 목표관리 실적으로 인정하거나 그 실적을 거래할 수 있도록 하는 등 자발적으로 온실가스를 미리 감축하는 조기행동을 촉진하여야 하며 시행령에 조기행동 실적을 거래할 수 있는 방법 및 절차 등에 필요한 사항을 정한다고 밝히고 있다.

조기행동에 따른 조기감축의 인정 여부는 배출규제의 실시방법과 맞물려 온실가스 배출 감축이라는 목표 달성에 영향을 미친다. 조기감축을 인정하는 경우 우선 온실가스 배출을 가능한 빨리 줄이도록 하여 환경에 긍정적인 영향을 미친다. 또한 배출규제의 도입으로 인해 배출업체가 배출량을 급격하게 감소시켜야 하는 경우 이에 따른 비용을 단기간에 부담하기보다는 점진적으로 여러 기간에 거쳐 배출규제에 대비할 수 있도록 하여 배출규제 도입에 따른 비용과 충격을 완화시킬 수 있다. 즉 배출규제 도입에 따른 순응비용(compliance cost)을 줄일 수 있다는 것이다. 게다가 배출권거래제도가 도입되면서 초기 할당이 과거 배출치에 근거해 무상으로 이루어지는 경우 조기행동을 취한 배출업체는 할당 시 상대적으로 불이익을 당할 수 있다. 따라서 온실가스 배출업체는 가능한 감축 노력을 할당이 이루어진 이후로 미루고자 하는 유인이 발생하여 감축 유인을 왜곡시킬 수 있다. 이런 경우 조기감축의 인정은 배출규제 도입에 따른 조기감축 유인의 왜곡을 방지하는 효과가 있다. 그러나 조기감축을 어떤 방식으로 보상해 주느냐에 따라 또 다른 왜곡이 발생할 수 있다.

조기감축을 인정하는 방식으로 조기감축에 대한 크레딧(credit for early action) 부여, 초기 할당 시 조기행동이 유리하게 반영되도록 하는 방법 등이 있다. 전자의 방식을 채택하고 있는 나라로 캐나다를 들 수 있으며, 후자의 방법은 네덜란드와 독일 등에서 사용되고 있다. 캐나다의 경우 조기감축에 대한 총할당량을 정하고 이 할당량 내에서 기업들의 지원을 받아 일회성으로 조기감축에 대한 크레딧을 할당하기로 했다.3) 네덜란드와 독일의 경우에는 조기행동을 취한 경우에 그러지 않은 경우와 비교하여 초기에 더 많은 할당량을 받을 수 있도록 할당방식을 설계했다.

모든 나라에서 조기행동을 취한 기업이 불이익을 당하지 않도록 한다는 원칙에는 동의하고 있지만 모든 나라가 조기감축 유인을 제공하고 있는 것은 아니다. 조기감축 유인을 제공하고 있지 않는 나라로 호주4)와 영국5)을 들 수 있다. 조기행동에 대한 유인을 제공하고 있지 않는 이유는 이는 조기감축의 중요성을 인식하지 못해서가 아니라 조기감축 대상 및 인정범위를 정하고 조기감축 검증방법을 정하는 과정에서 발생되는 실제적인 어려움 등으로 조기감축 인정 시 수반되는 행정비용이 조기감축 인정에 따른 편익을 능가한다고 판단했기 때문인 것으로 보인다.

조기감축으로 인정받기 위한 조건으로 가장 보편적으로 활용하는 것이 추가성(additionality)인데, 추가성이란 해당 사업이 존재하지 않았을 경우와 비교하여 추가적인 노력을 통하여 인위적으로 온실가스 배출량을 감축하는 것을 의미한다. 호주의 경우 추가성 평가가 매우 까다로운 작업이며 오류를 범할 가능성이 높기 때문에 조기감축 인정에 대해서 제한적인 정책적 판단을 하고 있다. 캐나다 역시 조기감축을 인정받기 위해서는 온실가스 감축이 일반적인 경영여건에서 발생할 수 있는 행동을 능가하는 추가적인 행동에 의해 감축이 발생하여야 한다는 조건을 제시하고 있다. 이러한 조건을 실제로 충족하는 조기감축에 해당되는 행위를 규정하고 검증하는 것은 아주 까다로운 작업이다. 조기감축 인정 조건이 지나치게 느슨한 경우 과도하게 감축이 인정되어 실제 온실가스 감축이라는 목표 달성을 저해할 수 있다.

그렇다면 적절한 조기감축 유인을 유지하면서 온실가스 감축 목표를 달성하기는 어려운 것일까? 조기감축을 어떻게 인정하느냐 하는 것은 배출권거래제도의 도입과 아주 밀접한 관련을 가지고 있다. 특히 조기감축 인정여부가 이슈가 되는 것은 배출권거래제도를 도입할 때 초기 할당을 무상으로 한다는 암묵적인 전제가 깔려 있기 때문이다. 만약에 초기 할당이 유상으로 이루어지는 경우라면 조기감축 인정여부를 정부가 고민할 이유가 없다. 기업들 스스로 조기감축 비용과 미래 배출권 가격을 비교하여 적절한 시기에 적절한 양의 감축을 자발적으로 시행할 것이기 때문이다. 이러한 방법이 적절한 조기감축 유인을 저해하지 않으면서 배출권규제 도입에 따른 순응비용을 낮추고 온실가스 감축 목표를 달성할 수 있는 효율적인 방법이라고 판단된다.

한현옥 (부산대학교 경제학과 교수, hhan@pusan.ac.kr)

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1) 조기행동이라 함은 온실가스 감축을 위한 제도가 시행되기 이전에 행한 온실가스 감축을 위한 행동을 의미

한다.

2) 관리업체라 함은 온실가스 감축 목표와 에너지 절약 목표 및 에너지 이용효율 목표를 달성하기 위하여 정부가

측정ㆍ보고ㆍ검증이 가능한 방식으로 목표를 설정하고 관리되는 저탄소녹생성장기본법 시행령에서 정하는

기준량 이상의 온실가스 배출업체 및 에너지 소비업체를 의미한다. 현재 준비 중인 시행령에 의하면 온실가

스 감축 목표는 환경부가, 에너지 절약 목표는 지경부가 관리하게 되는 것처럼 보인다. 그런데 온실가스 감축

목표관리와 에너지 절약 목표관리는 별개의 사안이 아니며 온실가스 감축이라는 목표를 달성하는 수단 중 하

나로 에너지 관리가 포함된다고 볼 때 2개 부처로 나뉘어 목표관리를 하는 것은 적절해 보이지 않는다. 1개

부처나 별도 위원회에서 일관되게 관리하는 것이 바람직해 보인다.

3) 조기감축분으로 15megatonnes을 할당하고 있으며 기업들의 지원양이 이 총량을 능가하는 경우에는 비례적

으로 할당된다.

4) Carbon Pollution Reduction Scheme: Australia's Low Pollution Future, White Paper(2008)에서 조기감축

크레딧 프로그램을 마련하지 않기로 정책적 판단(policy position)을 하고 있다.

5) 조기감축 적절성 여부 판단의 어려움으로 조기감축에 대한 보상을 고려하고 있지 않으며 개별 배출시설이 누

적된 배출관련 자료를 이용하여 자신의 저감활동을 적극적으로 증명하여야만 불이익을 면할 수 있는 소극적

의미의 보상만 존재한다.