효율적인 온실가스 감축 정책 모색

온실가스를 감축하는 수단은 크게 명령과 통제(command-and-control)라는 규제방식과 배출권거래제도나 탄소세와 같은 시장유인 기반정책으로 나눌 수 있다. 이 중 시장유인 기반정책이 비용효과적인 정책수단으로 평가받고 있다.

이론적으로 배출권거래제도가 가장 적은 비용으로 온실가스 감축 목표를 달성할 수 있는 수단이라는 점에는 별다른 이의가 없다. 뿐만 아니라 90년대 미국에서 산성비의 주원인이 되는 SO2를 저감하기 위한 수단으로 도입된 배출권거래제도가 성공적이었다는 평가를 받고 있어 이론적 측면에서 뿐만 아니라 실제 적용에 있어서도 어느 정도 그 유용성이 입증되었다고 볼 수 있다.

그러나 SO2 저감수단으로서의 배출권거래제도의 유용성을 그대로 온실가스에 적용하기에는 SO2와 CO2(온실가스) 간의 차이가 크다. 우선 SO2는 배출원 근처에 주로 머무는 지역적 오염물질이며 주 배출원이 발전회사와 같은 소수 부문에 한정되어 있는 반면에 CO2는 배출하는 산업이나 기업 등 배출원이 아주 다양하며, 배출원의 위치와 상관없이 전 세계적으로 영향을 미친다. 또한 감축기술 면에서도 SO2의 경우 배출권거래제도가 도입되는 시기에 저유황 석탄으로의 전환이나 스크러버(scrubber)의 설치 등 쉽게 사용할 수 있는 저감방법이 알려져 있었음에 반해 CO2의 경우는 상대적으로 쉽게 사용할 수 있는 감축방법이 널리 알려져 있지 않다.

이러한 차이는 감축목표를 달성하는 수단을 정하고 합의를 이루어가는 과정이 SO2 경우와 비교하여 온실가스의 경우가 훨씬 복잡하여 높은 거래비용이 발생함을 의미한다. 따라서 온실가스 감축 목표를 설정하고 목표달성을 위한 수단을 선택함에 있어 현실에서 고려해야 할 비용은 온실가스 감축을 위한 직접적인 비용뿐만 아니라 선택된 규제수단을 시행하는 과정에서 발생되는 집행비용(거래비용)을 포함한 총비용을 최소화시키면서 목표를 달성할 수 있는 수단을 강구하여야 한다. 예를 들어 배출권거래제도를 시행하는 경우 이론적으로는 가장 저감비용이 낮은 기업이 가장 많이 감축을 하면서 목표량을 달성할 수 있으며, 목표달성을 위해서는 한계저감비용과 배출권가격이 중요한 요인이 된다. 하지만 실제 시행을 함에 있어서는 한계저감비용 이외 다른 많은 요인들이 목표달성에 영향을 미친다.

총량제한거래(cap-and-trade)방식으로 배출권거래제도를 시행하고자 하는 경우 가장 먼저 배출권이 할당되어야 한다. 총배출량(cap) 설정에서부터 산업별ㆍ기업별로 배출권을 할당하기에 이르기까지 배출권 할당을 위한 일련의 과정은 적합한 데이터의 부재, 규제자와 피규제자 간 정보의 비대칭성 문제, 감축량의 평가 및 검증의 어려움 등에서부터 사회적 갈등의 발생 가능성에 이르기까지 많은 문제점과 어려움을 내포하고 있다. 유럽의 배출권거래제도 경험에서 볼 수 있듯이 무상할당으로 인해 횡재이윤(windfall profit)이 발생될 수도 있으며 초기 할당량이 과도하게 설정되어 배출권가격(탄소가격)이 온실가스배출로 인한 외부효과를 내부화하는 수단으로서의 역할을 제대로 수행하지 못할 수도 있다.

이러한 문제점과 어려움은 곧 높은 거래비용이 유발됨을 의미한다. 따라서 배출권거래제도를 시행하고자 하는 경우 할당과 관련된 집행비용을 포함한 거래비용을 최소화할 수 있는 수단을 강구하는 것이 아주 중요하다. 할당에 따른 거래비용을 최소화할 수 있는 가장 적절한 대안은 초기할당을 경매 등을 통해 유상으로 할당하는 것이다. 이 경우 최적의 총배출량 수준을 설정하는 과정에서 발생하는 문제점과 어려움은 여전히 존재하겠지만 적어도 정부가 부문별ㆍ기업별로 적당한 수준의 배출권을 할당하기 위해 부담해야 할 집행비용은 절약할 수 있다. 또한 조금이라도 더 유리하게 배출권을 할당받기 위해 배출권거래제도의 적용을 받게 되는 대상이 지불하고자 하는 비생산적인 비용의 발생을 막을 수 있다. 가장 많은 정보를 가진 측에게 의사결정권을 넘김으로써 가장 효율적인 의사결정이 이루어질 수 있다.

마지막으로 온실가스 목표를 달성할 수 있는 시장유인 기반정책은 배출권거래제도만 있는 것은 아니다. 탄소세 역시 시장유인 기반정책으로 완전정보를 가정한 경우 이론적으로 탄소세와 배출권거래제도의 효과는 동일하다. 따라서 탄소세 역시 온실가스 감축을 달성할 수 있는 주요 수단이다. 뿐만 아니라 탄소세의 경우는 할당과 관련된 문제가 전혀 발생하지 않는다. 부문별 할당뿐만 아니라 총배출량 결정도 필요하지 않기 때문에 할당과정에서 발생되는 거래비용의 발생을 막을 수 있다.

우리나라와 같이 형평성이 중시되는 사회에서 할당과정에서 상대적으로 누군가에게는 유리하고 누군가에는 불리하게 할당되었다는 느낌을 가지게 되면 정부와의 할당 합의가 이루어지지 않고 사회적 갈등이 증폭될 가능성이 높다. 그 결과 온실가스 감축목표를 달성하기 위한 구체적인 노력들이 상당기간 지연될 수 있다. 따라서 가능한 시장유인과 기능에만 근거하여 정책목표가 달성될 수 있도록 정책수단을 수립해야 할 것이다.

한현옥 (부산대학교 경제학과 교수, hhan@pusan.ac.kr)