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KERI Insight

내부연구진과 외부전문가들의 개별연구결과를 담아 KERI가 발간한 보고서입니다.

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재건축 규제의 허와 실

06. 1. 10.

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요약문

재건축은 재개발과 더불어 이미 개발이 완료된 기성시가지에서 주택공급을 확대할 수 있는 유일한 수단이지만 우리 사회는 재건축 그 자체를 규제하고 있다. 재건축을 억제하면 결국 강남과 같은 지역의 주택가격은 더욱 상승한다. 강남과 같은 기성시가지에서 주택가격 안정을 위해서는 재건축이 억제되기보다 오히려 활성화되어야 한다.

이 보고서는 지금까지 재건축에 대한 부정적 인식에는 많은 오해가 내재되어 있음을 지적함으로써, 향후 재건축 규제를 합리화하기 위한 정책 방향을 제시하는데 목적이 있다. 재건축은 재개발과 더불어 이미 개발이 완료된 기성시가지에서 주택공급을 확대할 수 있는 유일한 수단임에도 불구하고, 우리 사회는 재건축에 대해 많은 부정적 인식을 갖고 재건축 그 자체를 규제하려고 하고 있다.

우선 재건축에 대한 각종 공공 규제가 근본적으로 주택을 공공재(public goods)의 관점에서 보고 있으나 사실 주택은 가치재(merit goods)의 성격을 지닌다. 재건축에 대한 부정적 인식의 저변에는 재건축이 이른바 ‘내 돈 한 푼 안들이고 새 집을 짓는 행위’라는 도덕적 차원의 비난이 내재되어 있다. 그러나 재건축도 토지지분과 재건축비용을 상호 교환하는 거래에 의해 이루어지는 합리적 경제행위로서 이를 도덕적 차원에서 비난할 근거는 없다. 둘째로 ‘난개발’을 이유로 재건축 행위 그 자체를 억제해서는 안된다. ‘난개발’이란 토지이용의 부정적 외부효과를 의미하는 것으로, 이에 따른 시장실패는 원칙적으로 용적률 등에 대한 토지이용규제와 같은 ‘계획 규제’를 통해 해결하여야 할 사안이다. 셋째로 건축경과년수 및 안전진단 규정에 따른 재건축 시점 규제는 합리적으로 조정되어야 한다. 개인이 비용을 부담하는 재건축을 자원의 낭비라는 이유로 규제해서는 안되며, 재건축 시점 규제는 집단의사결정과정에서의 동의요건에 따라 신축적으로 조정되어야 한다. 넷째로 재건축에 대한 점유형태 규제인 임대주택 의무비율제도는 정책 목표가 불분명하다. 재건축 임대주택은 그 수혜 대상이 불분명하다는 점에서 주택소유자에 대해 일방적인 희생을 강요하는 규제라는 논란을 피할 수 없다. 더욱이 재건축 임대주택을 기반시설연동제에서와 마찬가지로 개발이익의 환수라는 차원에서 정당화하는 것은 논리적으로 맞지 않는다. 다섯째로 재건축에 대한 주택규모 규제인 소형주택 의무비율제도는 재산권 침해를 야기할 뿐만 아니라 주택정책 목표도 달성하기 어렵다. 평형규제는 주택규모별 수급불균형에 따른 자원배분의 왜곡을 초래하며 저소득층의 주거복지를 위해서도 실효성이 없는 제도이다.

지금까지 부동산 정책은 이른바 투기 때문에 부동산 가격이 오른다는 문제 인식에 기초하여, 투기를 구분하여 색출하는데 많은 노력을 기울여 왔다. 그러나 투기 때문에 가격이 상승한다는 것과, 투기만 골라내어 잡을 수 있다는 두 가지 전제에 오류가 있다면, 지금까지의 정책은 재검토해 볼 필요가 있다.

강남과 같은 기성시가지에서 궁극적으로 주택 가격이 안정되기 위해서는 재건축이 억제되기보다 오히려 활성화되어야 함을 의미한다. 이러한 점에서 재건축 대상 요건을 준공 후 20년에서 40년으로 연장하는 등의 조치는 문제를 ‘해결’하는 것이 아니고 ‘연기’하는 것에 불과하다. 정책 당국자의 입장에서는 당장 발생할 수 있는 복잡하고 시끄러운 일을 회피할 수 있겠지만, 이는 여전히 ‘구더기가 무서워 장을 담그지 못하는 것’과 같은 처방이다. 오히려 재건축을 억제하여 주택 공급이 확대될 수 있는 길을 봉쇄해 버리면 결국 강남과 같은 지역의 주택 가격은 더욱 상승하게 될 것이므로, 이는 문제를 더욱 증폭시키고 악화시키는 결과를 초래하게 된다. 지금부터라도 당장의 대증요법에 의존하기보다 구조적인 처방을 통해 문제 해결을 도모함으로써 ‘호미로 막을 일을 가래로 막는’ 정책이 지속적으로 반복되는 어리석음을 범하지 않도록 해야 한다.