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헌법상 경제민주화의 의미와 경제민주화 법안의 방향


최근 논란이 되고 있는 경제민주화(economic democracy)의 의미에 대해서는 다양한 관점에서 여러 견해가 존재하는데, 이 글에서 필자는 헌법에 규정된 경제민주화의 규범적 의미를 밝힘으로써 경제민주화 법안의 올바른 방향을 제시하고자 한다.


헌법에서 규정하는 ‘경제의 민주화’의 근간


헌법 제119조 제2항에 규정된 ‘경제의 민주화’의 규범적 의미를 명확하게 파악하기 위해서는 ‘민주화’의 의미부터 밝힐 필요가 있다. 헌법 전문(前文)은 우리나라는 “자유민주적 기본질서”를 추구한다고 명시하고 있으므로, ‘민주화’란 권위주의적 정치권력을 부정하고 개인의 자유와 재산권, 법의 지배, 시민에 의한 정치권력의 통제, 국민투표에 의한 정부 교체 등을 보장하는 자유민주적 정치체제를 추구하고 지향한다는 의미로 해석된다.


그렇다면 ‘경제의 민주화’에서 ‘경제’는 어떤 의미인가? 일반적으로 ‘경제’란 인간 생활에 유용한 상품과 서비스의 생산?유통?거래?소비 활동을 의미한다. 이러한 경제활동은 정부의 명령과 지시에 의해서가 아니라 사적 자치와 재산권 제도에 바탕을 둔 ‘시장’에 맡겨두는 것이 개인과 사회 모두에게 가장 이롭다는 점은 오랜 역사적 경험을 통해 이미 증명된 바 있다.


자유민주주의가 굳건하게 뿌리내린 선진국치고 시장경제를 외면하는 국가는 없고, 시장경제가 가장 잘 작동하는 국가치고 자유민주주의가 아닌 국가도 없다. 이처럼 자유민주주의와 시장경제는 서로 불가분의 관계에 있다. 자유민주주의와 결합한 시장경제는 본질적으로 개인의 자유로운 경제활동을 전제로 하기 때문에 이를 ‘자유시장경제’라고 칭하기도 한다. “대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다”고 규정한 헌법 제119조 제1항은 결국 우리나라의 경제질서는 자유시장경제라는 말을 풀어쓴 것이고, 대법원은 헌법 제119조 제1항은 “사유재산제도와 경제활동에 관한 사적자치의 원칙을 기초로 하는 시장경제질서를 기본으로 하고 있음을 선언”한 것으로 해석한 바 있다(대법원 2007. 11. 22. 선고 2002두8626 전원합의체 판결). 자유시장경제의 규범적 의미는 다양한 경제주체들의 활동은 계약자유?신의성실?재산권 보호에 기초한 민사법제도에 따라 규율된다는 것이며, ‘자유방임경제’와는 전혀 무관하다.


자유시장경제에서의 경제활동은 ‘가격’의 영향을 가장 많이 받고, 가격 메카니즘은 현실 세계에서 서로 다른 이해관계와 다양한 욕구를 가진 수많은 경제주체들 간의 복잡다기한 경제활동을 (완벽하게는 아니지만) 조화롭게 조정하고 있다. 그러나 가격 메카니즘만으로는 사회에 필요한 서비스가 적절하게 공급될 수 없는 영역이 있고, 이 문제를 해결하기 위해서 정부의 적극적인 개입이 필요하다. 이를 ‘혼합형시장경제’라고 칭하기도 하지만, 그 근본은 자유시장경제임에 유의할 필요가 있다. 또한 자유시장경제 이념은 정부의 사회적 약자 보호와 지원 기능을 전혀 부정하지 않는다. 다만 사회적 약자를 충분히 잘 지원하기 위해서는 현실적으로 풍부한 정부 재정이 뒷받침되어야 하고, 정부 재정을 늘리기 위해서는 세수를 증대시켜야 하고, 세수를 증대시키기 위해서는 결국 시장경제가 잘 작동되도록 함으로써 효율적인 경제성장이 달성되어야만 한다. 결국 자유시장경제는 사회정의 실현을 위해 소요되는 정부 재정의 원천이기 때문에, 자유시장경제를 부인하면서 사회정의 실현에 필요한 재정을 마련할 수는 없다. 실제로 스웨덴, 독일, 오스트리아, 프랑스와 같은 사회적 시장경제(social market economy) 모델도 자유시장경제를 근간으로 하고 있다.


경제민주화 법안은 자유시장경제의 틀을 위협하는 행위를 강력하게 규제하는 방향이어야


결국 헌법 제119조 제2항의 ‘경제의 민주화’는 ‘자유시장경제의 자유민주주의화’라는 의미이고, 이는 권위주의적인 정치권력으로부터 자유시장경제를 보호하고 지키는 것으로 해석될 수밖에 없다. 그렇다면 헌법상 ‘경제의 민주화’는 그 자체만으로 독자적인 규범적 내용을 담고 있는 것이 아니라, 정부는 자유민주주의와 자유시장경제를 추구하고 지향한다는 헌법적 규범을 재확인한 것으로 이해될 수밖에 없다. 1987년 헌법 개정 당시 ‘경제의 민주화’는 대기업 규제를 염두에 두고 만든 말이라는 견해도 있지만, 대기업 규제가 헌법상 경제민주화의 규범적 내용이 될 수는 없다. 대기업 규제는 굳이 경제민주화라는 용어를 쓰지 않더라도 헌법 제37조 제2항에 따라 가능하다.


서구 선진국들의 헌법을 보더라도, 구태여 애매모호한 경제민주화라는 조어(造語)를 쓰지 않고, 자유민주주의 이념만으로도 사회적?경제적 약자를 잘 보호하고 있음을 알 수 있다. 예컨대, 스웨덴 헌법은 오로지 민주적 정부, 언론출판의 자유, 표현의 자유, 왕위계승 등에 대해서만 규정하고 있을 뿐, 경제민주화는 물론이고 국가경제질서에 대해 어떠한 언급도 없지만, 자유시장경제와 사회정의 모두를 잘 구현하고 있다. 복지 선진국인 독일이나 프랑스 헌법에서도 경제민주화라는 말은 찾아볼 수 없다.


대한민국은 자유민주주의와 시장경제를 국가의 기본질서로 하고, 결국 경제민주화는 이러한 질서를 재확인한 것에 다름 아니다. 따라서 경제민주화 법안은 자유시장경제를 위협하는 행위를 강력하게 규제하는 방향으로 만들어져야 한다. 자유시장경제를 위협하는 행위는 시장경쟁을 부당하게 제한하는 카르텔과 시장지배력의 남용인데, 이는 이미 “시장의 지배와 경제력의 남용을 방지”한다는 헌법 제119조 제2항에 반영되어 있고, 경제민주화 조항보다 7년이나 앞서 제정된 공정거래법이 시장경쟁을 제한하는 행위를 엄격하게 금지하고 있다. 역사적으로 볼 때 자유시장경제를 가장 심각하게 위협하는 것은 권위주의적 정치권력과 경제력의 유착임을 알 수 있다. 1940년대 독일과 일본이 제2차 세계대전을 일으킬 수 있었던 것도 전체주의적 정치권력이 기업들에게 침략전쟁에 필요한 무기와 군수품을 생산하도록 하고 그 대가로 막대한 이익을 보장해주었기 때문이었다. 따라서 경제민주화 법안은 권위주의적 정치권력의 탄생과 정경유착이 불가능할 정도로 엄격한 법안을 마련하는 것에 초점이 맞추어져야 할 것이다.


주진열 (부산대학교 법학전문대학원 교수, jinyul_ju@pusan.ac.kr)

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* 외부필자 기고는 KERI 칼럼의 편집방향과 일치하지 않을 수도 있습니다.


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